Высокая нормотворческая активность российских органов государственной власти отразилась не только в общественно-политической дискуссии¹. Этот феномен постепенно перешел в плоскость научного анализа и стал предметом работ исследователей-экономистов. В российских исследованиях нормотворческой активности выявлены тенденции к возрастанию плотности институциональной среды [Кирдина, Кирилюк, Толмачева, Рубинштейн 2011], обнаружен феномен экономии на масштабах нормотворчества и эффект колеи² [Кирдина, Рубинштейн 2014]. Появляются работы, исследующие экономические факторы нормотворческой активности на уровне отраслей экономики России [Павлов 2019]. От предшествующих работ данное исследование отличается попыткой выявить экономические и политико-экономические факторы нормотворческой активности на уровне национальной экономики в целом и построить хронологии изменения приоритетов регуляторной политики в России. Выбранный в настоящей работе период 19962018 гг., будучи достаточно неоднородным, предоставляет для этого необходимый эмпирический материал, поскольку включает ряд шоков мировой конъюнктуры, экономических кризисов и несколько электоральных циклов.

Для выбранного периода характерно постепенное изменение баланса в системе разделения властей и повышение роли исполнительной ветви власти (при соответствующем относительном снижении влияния законодательной и судебной ветвей). Доказательство данного тезиса на основе сравнения сроков рассмотрения законов, внесенных различными субъектами нормотворческой инициативы – Президентом России, Правительством России, депутатами Государственной думы, судами – приводится в [Кирдина, Рубинштейн 2014].

Кроме того, можно продемонстрировать, что разрыв в динамике нормотворческой активности федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) и правительства России, с одной стороны, и Государственной думы  с другой, с начала 2000-х гг. до 2015 г. стремительно нарастал (см. рис.1)³.

Рис. 1. Количество новых нормативных актов федеральных органов власти в России, принятых в соответствующем году (в ед.). Источник: расчеты по данным Консультант Плюс.

Некоторому ограничению нормотворческой функции исполнительной власти (в первую очередь, на уровне министерств и ведомств) послужила разработка в 2013 г. механизмов оценки регулирующего воздействия⁴, которая с небольшим лагом снизила объемы предложения новых документов от лица ФОИВ. Это, в свою очередь, могло стать началом тенденции по восстановлению баланса между законодательной и исполнительной ветвями власти (по крайней мере, в области формирования итогового содержания нормативно-правовой базы государства). Несмотря на отмеченную неоднородность периода исследования 19962018 гг., можно выделить некоторые универсальные закономерности, которые проявлялись на всем его протяжении.

Во-первых, как будет показано далее, приближение к границам электоральных циклов в общем случае способствовало увеличению нормотворческой активности органов власти, что может объясняться как выполнением планов регуляторов по развитию нормативно-правовой базы, так и мотивацией по укреплению действующей модели регулирования (системы правил) в преддверии сложения полномочий. Во-вторых, в российском нормотворчестве отчетливо прослеживается эффект колеи (path dependence). Если в работах предшественников отмечался рост доли поправок в общем числе новых законов и поправок, принятых законодателем [Кирдина, Рубинштейн 2014], и данное количественное соотношение интерпретировалось как эффект колеи, то в настоящей работе с использованием метода статистико-лингвистического анализа нормативных актов обнаружено, что с 2000-го г. в России наблюдалось преимущественное наследование приоритетов регуляторной политики более ранних периодов с отдельными спорадическими новациями. В-третьих, нужно отметить, что появление новаций в списке приоритетов регулирования отчасти обусловлено влиянием глобальных тенденций экономического развития, среди которых можно выделить по крайней мере две: - в начале 2000-х гг. одновременно с ростом мировых цен на энергоносители возросла регуляторная активность в сфере внешней торговли и поддержки экспорта; - повышение регуляторной жесткости российской нормативно-правовой базы на современном этапе было обусловлено значительным ее повышением в общественном секторе: данные процессы получили развитие после начала мирового финансово-экономического кризиса 20082009 гг. Отмечу, что расширенное воспроизводство человеческого капитала  одна из функций общественного сектора. Исчерпание традиционных источников роста и среднесрочное замедление темпов роста ВВП в России после прохождения пика мирового финансово-экономического кризиса объясняет данное изменение повестки регулирования.

Далее в статье речь пойдет об основных подходах к измерению нормотворческой активности государственных институтов в России, о тенденциях и закономерностях в этой области и будет представлено одно из возможных объяснений появления необходимости в проведении “регуляторной гильотины”⁵.

Методические подходы к измерению нормотворческой активности институтов государственной власти

Показатели нормотворческой активности государства были введены в поле научных экономических и институциональных исследований сравнительно недавно, однако целый ряд исследований позволил установить ряд важных взаимосвязей между ними и показателями социально-экономического развития [Mulligan, Shleifer 2005; Gutierrez, Philippon 2017; Bailey, Thomas 2017; Chambers, McLaughlin, Peretto 2019; Ellig, McLaughlin 2016; Gordon, Garen, Clark 2018; Dawson, Seater 2013; Павлов 2019]. Для измерения нормотворческой активности государственных институтов, обладающих правом нормотворческой инициативы в настоящее время, как правило, используются две группы показателей: показатели детализации нормативной базы, измеряемые количеством нормативно-правовых актов (в единицах), информационным объемом регуляторного текста (в килобайтах⁶, страницах со стандартным форматированием) и аналогичными показателями [Mulligan, Shleifer 2005; Dawson, Seater 2013; Gordon, Garen, Clark 2018];

- показатели регуляторной жесткости нормативных актов (нормативной базы), которые строятся с использованием методов лингвистического анализа и методов анализа больших данных на основе частоты употребления в документах ключевых слов, обозначающих те или иные регламентированные обязательные или запрещенные действия.

Для анализа баз данных англоязычных нормативных актов исследователями использовались такие ключевые слова, как: “prohibited”, “required”, “may not”, “must”, “shall”. Детализированное описание данного подхода приводится в [Al-Ubaydli, McLaughlin 2017; McLaughlin, Sherouse 2019⁷]. По аналогии измерение регуляторной жесткости нормативной базы в России также может осуществляться на основе анализа употребления в документах тех или иных ключевых слов с ограничительной коннотацией. Всего за период 19912018 гг. в России было принято более 135,9 тыс. новых документов, включая президентские указы, федеральные законы, постановления и распоряжения правительства России, приказы федеральных органов исполнительной власти. Статистико-лингвистический анализ показывает, что одной из наиболее распространенных лексем с ограничительной коннотацией в российской нормативной базе⁸ является лексема “требование” (см. табл. 1).

Таблица 1 Статистика употребления лексем с рестриктивной коннотациейв российских нормативно-правовых актах (19912018 гг.)

При этом необходимо учитывать, что употребление различных терминов, имеющих ограничительную коннотацию, в российских нормативных документах, как правило, взаимно обусловлено (см. табл. 2). То есть в случае использования во вновь принятом нормативном акте лексемы “требование” вероятность использования в данном документе лексемы “указание” или “обязанность” составляет порядка 4041%. Таблица 2 Статистика совместного использования лексем с рестриктивной коннотацией в российской нормативно-правовой базе (1991–2018 гг.)

При этом ключевые слова “запрещено” или “запрещается” носят более жесткую ограничительную коннотацию, чем лексема “требование”, но менее универсальны и чаще употребляются в стандартах безопасности и правилах охраны труда¹⁰. Коннотация лексемы “требование” не подразумевает прямого запрета на определенные действия и, как правило, предполагает описание целевого порядка действий у адресатов регулирования (в сущности, такого рода описания составляют основу большей части нормативных документов). Универсальность данной лексемы определяет целесообразность ее использования для исследования динамики нормотворческой активности России в рамках широкого спектра направлений регулирования¹¹.

Для проведения исследования тенденций нормотворческой активности в России была построена база данных полных текстов всех нормативно-правовых документов органов государственной власти России, вновь принятых в период 19962018 гг. Для каждого документа определена дата опубликования, автор (орган государственной власти), количество употреблений в документе ключевого слова “требование”. На основе содержательного анализа текста документов с наибольшим количеством упоминаемых требований были определены приоритеты регуляторной политики в соответствующем периоде.

Как правило, документами ФОИВ регулируются подведомственные отрасли экономики, поэтому по высокой нормотворческой активности конкретных министерств и ведомств может быть сделан вывод об отраслевых приоретах развития нормативной базы. В то же время документы Государственной думы или правительства России (постановления правительства не имеют однозначной отраслевой привязки. На основе методов статистико-лингвистического анализа был составлен рейтинг документов органов государственной власти по количеству упоминаемых в них требований. Необходимо отметить, что они, как правило, концентрируются в разрезе ключевых документов тех или иных органов государственной власти (см. рис. 2, 3, 4). Поэтому содержательный анализ топ-3 федеральных законов или, скажем, постановлений Правительства РФ позволяет достаточно точно аппроксимировать перечень приоритетных направлений регуляторной политики.

Рис. 2. Доля требований, упоминаемых в топ-3 федеральных законов, в общем количестве требований, упоминаемых во всех федеральных законах соответствующего года. Источник: составлено по данным Консультант Плюс.

Рис. 3. Доля требований, упоминаемых в топ-3 Постановлений Правительства РФ, в общем количестве требований, упоминаемых во всех Постановления Правительства РФ соответствующего года. Источник: составлено по данным Консультант Плюс.

Рис. 4. Доля требований, упоминаемых в топ-3 Указов Президента РФ, в общем количестве требований, упоминаемых во всех Указах Президента РФ соответствующего года. Источник: составлено по данным Консультант Плюс.

Далее будут представлены результаты проведенного эмпирического анализа.

Тенденции нормотворческой активности в России в период 19962018 гг.

Анализ документов высших органов государственной власти позволил выявить ряд приоритетных направлений повышения регуляторной жесткости в нашей стране. За основу построении периодизации выбраны сроки пребывания в должности президентов России¹², обобщение выявленных особенностей государственного регулирования представлено в таблице 3.

Таблица 3 Приоритеты регуляторной политики (1996–2018 гг.)

Рассмотрим теперь динамику приоритетов регулирования для отдельных подпериодов.

Президент Б. Ельцин. 1996–1999 гг.: диверсифицированное нормотворчество. В эти годы наиболее активными субъектами нормотворческой инициативы по количеству новых требований (топ-3) были правительство России и Государственная дума, к которым присоединялись в 19961997 гг. Банк России, в 1998 г. – Федеральная авиационная служба, в 1999 г. – Роспатент. В 1999 г., в преддверии президентских выборов 2000 г., наблюдается повышенная нормотворческая активность Государственной думы (см. табл. 4). В дальнейшем отмечено еще несколько случаев, когда нижняя палата парламента будет основным источником регуляторной жесткости в границах электоральных циклов, связанных с выборами как в Государственную думу, так и президента России.

Таблица 4 Приоритеты нормотворческой активности (1996-1999 гг.)

Период 19961999 гг. характеризуется существенной диверсификацией предметов регулирования, осуществляемого с уровня федеральных органов государственной власти. Единственный четко идентифицируемый приоритет  регулирование финансового сектора.

Президент В. Путин. 2000–2003 гг.: сфокусированная нормотворческая активность (см. табл. 5). Была продолжена тенденция по увеличению регуляторной жесткости финансовой деятельности. Объемы нормотворческой активности государства продолжили расти, она стала более сфокусированной, о чем свидетельствует увеличение доли документов профильных министерств и ведомств в числе топ-3 источников нормотворческой активности. Кроме того, в начале 2000-х гг. наблюдается существенное увеличение нормотворческой активности ведомств, регулирующих внешнеторговые операции, что было обусловлено в том числе началом цикла роста мировых цен на сырьевые товары.

Таблица 5 Приоритеты нормотворческой активности (2000–2003 гг.)

Итак, в 20002003 гг. приоритетными направлениями регулирования стали: финансовый сектор, налоговое регулирование, внешняя торговля, лицензирование, техническое регулирование, охрана труда, инфраструктурное развитие (транспорт и энергетика), агропромышленный комплекс.

20042007 гг.: начало этапа ускорения нормотворческой активности. В этот период резко повысились среднегодовые темпы прироста объемов нормативно-правовой базы (см. рис. 1). Приоритетными направлениями данного периода стали: финансовый сектор, налоговое регулирование, поддержка экспорта, инфраструктурное развитие (транспорт и телекоммуникации) (см. табл. 6), что в целом означает сохранение в фокусе сфер регулирования предшествующего этапа (проявление эффекта колеи). В 2007 г. на первое место по количеству новых требований вышла Государственная дума России, что обусловлено динамикой электоральных циклов¹⁵.

Таблица 6 Приоритеты нормотворческой активности (2000–2003 гг.)

Президент Д. Медведев. 2008–2011 гг.: поворот к регулированию общественного сектора. В период начала мирового финансового-экономического кризиса 20082009 гг., как и во второй половине 1990-х гг., основным источником требований стали документы высших органов государственной власти – Государственной думы и правительства России. Приоритетными направлениями регулирования стали: финансовый сектор, общественный сектор, техническое регулирование, лицензирование, экспорт, энергетика, строительство (см. табл. 7). Таблица 7 Приоритеты нормотворческой активности (2008-2011 гг.)

Особо выделяется период 20112012 гг.: здесь диверсификация совокупного объема требований в разрезе субъектов нормотворческой инициативы была наибольшей за весь исследуемый период. Это означает, что самые различные группы интересов предпринимали попытки изменения действующей системы правил, отраженной в нормативных документах, что во многом объясняется завершением в 20112012 гг. очередного политического цикла. Полномочия Госдумы VI созыва истекли 4 декабря 2011 г., а в начале 2012 г. состоялись выборы на должность Президента РФ. Предвыборный период для различных субъектов нормотворческой инициативы обусловил построение “моста в будущее”.

Президент В. Путин. 20122018 гг.: регулирование общественного сектора, рост регуляторной жесткости на базе документов ФОИВ. В 20122018 гг. основные тенденции предыдущего периода в части повышения интенсивности государственного регулирования общественного сектора получили продолжение (эффект колеи), произошла интенсификация в сфере технического регулирования. Таблица 8 Приоритеты нормотворческой активности (2012–2018 гг.)

При этом, если в предыдущих периодах в число основных источников регуляторной жесткости зачастую входили документы Государственной думы и правительства России, на рассматриваемом этапе существенно возрос вклад документов ФОИВ. Основной вклад в данный процесс вносили: Минобрнауки (приказы об утверждении образовательных стандартов), Минтруда (преимущественно, приказы об утверждении профессиональных стандартов¹⁶), Ростехнадзор (документы диверсифицированы в разрезе регулируемых областей¹⁷) и Государственная дума (см. табл. 8).

Промежуточные итоги, или Чем обусловлена целесообразность проведения “регуляторной гильотины” в России?

Период 19962018 гг. в целом характеризовался развитием нормативно-правовой базы нового российского государства, во многих сферах выстроенной с нуля, ускоряющейся детализацией институциональной (нормативной) основы функционирования экономики. Вопрос об экономических последствиях подобной динамики нормотворческих процессов является открытым, дискуссионным. С одной стороны, институциональное пространство становится более строгим, достигается необходимая формализация регуляторной системы. С другой стороны, вместе с ростом объемов нормативной базы возрастает перечень различных формальных оснований для увеличения административной нагрузки на бизнес со стороны контрольно-надзорных органов. Данные процессы, в том числе, могут приводить к отвлечению ресурсов фирм, снижению качества инвестиционного климата и замедлению темпов роста экономики.

Основной объем нормативных актов и содержащихся в них требований в период 19962018 гг. был сформулирован на уровне федеральных органов исполнительной власти. Рисунок 5 отражает количество новых нормативных актов ФОИВ в расчете на один новый президентский указ. Рис. 5. Мультипликатор нормотворческой активности ФОИВ. Источник: составлено по данным Консультант Плюс.

И если внедрение механизмов оценки регулирующего воздействия способствовало снижению мультипликатора нормотворческой активности, то мультипликатор регуляторной жесткости продолжил устойчивый рост (см. рис. 6.)¹⁸, что стало одним из факторов наметившихся преобразований.

Рис. 6. Мультипликатор регуляторной жесткости ФОИВ. Источник: составлено по данным Консультант Плюс.

В начале 2019 г. правительством России была поставлена задача по проведению “регуляторной гильотины”, сформулированы планы по отмене избыточных требований, накопленных в предшествующий период высокой нормотворческой активности. Анализ на агрегированном уровне позволяет увидеть, что между динамикой показателя совокупной факторной производительности (СФП), влияющего на структурные темпы роста российской экономики, и агрегированной нормотворческой активностью наблюдается отрицательная корреляционная взаимосвязь (см. рис. 7)¹⁹. Коэффициент корреляции для тренда СФП и тренда количества новых нормативных актов, рассчитанный для интервала 19972018 гг., составляет порядка -0,4, а для интервала 20002018 гг. порядка 0,99.

Рис. 7. Совместная динамика прироста детализации нормативной базы в России и динамика тренда совокупной факторной производительности. Источник: расчеты автора по данным Консультант Плюс.

Корреляционная взаимосвязь, безусловно, не свидетельствует о наличии причинно-следственных связей между статистическими показателями, и интерпретация данного феномена должна быть достаточно осторожной. Тем не менее интенсивное нормотворчество формирует предпосылки для роста издержек фирм, которые обусловлены изучением и исполнением требований новых экономических правил (так называемых compliance costs), а также издержками взаимодействия с контрольно-надзорными органами.

С учетом гипотезы о взаимосвязи между динамикой нормотворческой активности и производительностью экономики (СФП), “регуляторная гильотина” может стать значимым источником экономического роста российской экономики²⁰. Необходимо при этом оговориться, что ее проведение в качестве необходимого дополнения требует реформирования деятельности контрольно-надзорных органов, обеспечения прозрачности их работы, поскольку на качество инвестиционного климата будет влиять не только содержание и строгость сохранившихся после “регуляторной гильотины” норм, но и качество механизмов принуждения к их исполнению.

По результатам проведенного исследования могут быть охарактеризованы закономерности и выделены отдельные экономические (макроэкономическая нестабильность, глобальные шоки внешнеторговой и деловой конъюнктуры) и политико-экономические (динамика электоральных циклов) факторы регуляторной динамики в России. Во-первых, вновь устанавливаемые нормативные требования, как правило, cконцентрированы в небольшом количестве официальных документов. Во-вторых, для периода трансформационного перехода (в 1990-е гг. и начало 2000-х гг.), а также для периодов нестабильности макроэкономических параметров (кризисы 1998 г., 20082009 гг.) характерна повышенная регуляторная активность Государственной думы и правительства России. В то же время в относительно стабильные периоды регуляторная жесткость нормативной базы возрастает преимущественно за счет активной нормотворческой деятельности ФОИВ. В-третьих, перечень приоритетов регуляторной политики меняется инерционно, наследуются приоритеты регуляторной политики более ранних периодов, тем самым проявляется эффект колеи. При этом повышение регуляторной жесткости в финансовом секторе на протяжении всего исследуемого периода  один из приоритетов нормотворческой активности высших органов государственной власти в России. В-четвертых, в период 20092018 гг. (начиная с активной фазы развития мирового финансово-экономического кризиса) в России происходит переориентация приоритетов в пользу более активного регулирования общественного сектора экономики как сферы расширенного воспроизводства человеческого капитала, в том числе в связи с исчерпанием традиционных источников экономического роста. Наконец, в-пятых, отчетливо прослеживается рост нормотворческой активности органов государственной власти в окрестности границ политического цикла.