Пенсионные реформы в посткоммунистических странах: механизмы распространения новой пенсионной ортодоксии

Кризис пенсионных систем в переходных экономиках в 1990-е гг.

“Постсоветская социальная политика в огромной степени сводится к усилиям выполнять обязательства, в значительной мере унаследованные от советского государстваˮ [Якобсон 2016, с. 93]. Пенсионное обеспечение в посткоммунистических экономиках в начале 1990-х гг. было выделено в отдельные системы, которые занимались сбором взносов пенсионного страхования и формированием выплат. Но в целом механизм и условия выплат соответствовали системе, сложившейся в предшествующий период.

Однако макроэкономические трудности (падение доходов населения, снижение занятости, рост частного сектора экономики и появление неформальной занятости) оказали негативное влияние на бюджеты пенсионных систем. Ведь пенсионные системы строились на свойственных социалистической экономике принципах, предполагавших в том числе отсутствие безработицы. Кроме того, специфической чертой социальной политики социалистических стран было “отсутствие четкой грани между первичным распределением и перераспределением, которое осуществляет государствоˮ [Якобсон 2016, с. 94], что, безусловно, могло обеспечивать некоторую дополнительную гибкость при формировании пенсионных выплат – гибкость, которая была утрачена при переходе к капитализму. По этим причинам выполнение унаследованных пенсионных обязательств в посткоммунистических государствах стало проблематичным.

Управление пенсионными системами в первое десятилетие существования переходных экономик шло в двух противоположных направлениях. С одной стороны, предпринимались меры, направленные на уменьшение обязательств и снижение дефицита пенсионной системы. Наиболее яркие примеры политики снижения обязательств – плоская шкала выплат, принятая в Эстонии в начале 1992 г. [Leppik, Võrk 2006, p. 32–33], а также комплекс экономических мер в Венгрии, предполагающий снижение социальных гарантий, – так называемый пакет Бокроша (по имени тогдашнего министра финансов) [Orenstein 1999, p. 32]. В ряде стран уже в 1990-е гг. было принято решение о поднятии пенсионного возраста, в том числе в Латвии, Литве, Эстонии, Македонии.

С другой стороны, периодически предпринимались попытки поддержания (и даже наращивания) обязательств перед пенсионерами, в результате чего проблема финансовой балансировки пенсионной системы лишь усиливалась. Зачастую эти меры использовались как инструмент политической борьбы. Возвращаясь к примеру Эстонии, где результатом существенного снижения обязательств государства уже в начале 1990-х гг. стала сбалансированность пенсионной системы, отметим, что на протяжении 1992–2000-х гг. расходы пенсионной системы превысили доходы лишь дважды (в 1996 и 1999 гг.), и оба раза в связи с политическими мотивами – попытками привлечь голоса пенсионеров [Leppik, Võrk 2006, p. 43]. В Хорватии после окончания боевых действий 1991–1995 гг. привилегированные пенсионеры (включая ветеранов войны и др.) получали 2,2% ВВП, при этом уровень пенсий некоторых групп привилегированных пенсионеров превышал уровень пенсий остальных граждан в среднем почти в четыре раза [Anusic, O'Keefe, Madzarevic-Sujster 2003, p. 19]. Впрочем, существуют примеры и иных мотивов поддержания или даже наращивания уровня социальных гарантий. В ряде стран были реализованы меры, направленные на снижение социальных потрясений от либеральных реформ первой волны – прежде всего это касалось снижения пенсионного возраста для некоторых категорий граждан. Во многих странах увеличивалась доступность пенсий по инвалидности – в том числе в Венгрии, где это существенно сказывалось на расходах пенсионной системы [Palacios, Rocha 1998, p. 1, 5–6].

Однако при всех экономических трудностях во второй половине 1990-х гг. пенсионные системы в ряде стран оставались или в профиците, или же демонстрировали сравнительно низкий дефицит (до 1% ВВП): в их числе можно отметить Словакию [Holzman, Guven 2009, p. 241] и Литву [Lazutka 2006, p. 306]. Но ни относительная бездефицитность в сочетании с низким уровнем жизни пенсионеров¹, ни высокий дефицит в сочетании с относительно приемлемыми пенсиями², не могли удовлетворить ни пенсионеров, ни правительство. Все меры по реформированию пенсионных систем, принятые в 1990-е гг. в посткоммунистических государствах, изначально рассматривались лишь как временные, направленные на решение текущих проблем. Конструирование окончательного дизайна пенсионной системы долгое время откладывалось. И именно на этом фоне стали распространяться идеи, которые рассматривались как универсальное решение всех без исключения проблем пенсионных систем – “новая пенсионная ортодоксияˮ [Müller 2004, p. 24]. Данный термин обозначает комплекс теоретических обоснований и практических рекомендаций для проведения приватизации пенсионных систем, который сложился на рубеже 1980–1990-х гг. в контексте так называемого Вашингтонского консенсуса.

Новая пенсионная ортодоксия

Первая масштабная пенсионная реформа приватизационного типа была проведена в Чили в 1981 г. Здесь ответственность за формирование пенсионного капитала полностью переносилась на будущих пенсионеров. В результате финансовые гарантии государства относительно пенсий были практически полностью ликвидированы: в новой системе после проверки на нуждаемость поддержка предоставлялась лишь отдельным пенсионерам, которые не смогли накопить достаточного пенсионного капитала. При этом в новые функции государства вошло регулирование финансовых рынков и контроль деятельности частных пенсионных фондов. С точки зрения стабилизации государственного бюджета и привлечения внутренних инвестиций на финансовый рынок чилийская реформа оказалась весьма успешной, особенно в первое десятилетие ее проведения. Важность успешного опыта Чили для исследования пенсионных реформ нельзя недооценивать: после чилийской реформы проекты полной или частичной приватизации пенсионной системы были реализованы во многих странах мира и продолжают обсуждаться практически повсеместно (например, в Бразилии по итогам президентских выборов 2018 г.).

Влияние чилийского опыта оказалось особенно значимым для Латинской Америки и посткоммунистических стран. В последних идеи новой пенсионной ортодоксии обрели существенную институциональную опору – ключевую роль в формировании и распространении дискурса получили сообщества экспертов, состоящие главным образом из сотрудников международных финансовых институтов – в первую очередь Всемирного банка (ВБ) [Orenstein 2008]. В идейном плане их влияние оказалось особенно сильным. Следуя данному подходу, эксперты ВБ и других международных организаций осуществляли техническую и финансовую поддержку проведения реформ.

Несмотря на то, что новая пенсионная ортодоксия не входила в состав свода правил экономической политики Вашингтонского консенсуса, она определенно отражает те же идеи [Orenstein 2011, p. 70]. Прежде всего об этом свидетельствует ориентация на создание условий для экономического роста: в обосновании преимуществ пенсионной приватизации, помимо прочего, указывалось, что “правильныеˮ принципы экономической политики должны вести к экономическому росту. Таким образом, старый тип пенсионных систем – всего лишь механизм распределения ограниченных ресурсов в будущем [World Bank 1994, p. 3], хотя целесообразен и вопрос о том, каким образом это количество ресурсов можно увеличить.

Отметим, что изначально дискурс новой пенсионной ортодоксии не был единственным в пространстве обсуждения будущего пенсионных систем. К 1990-м гг. конкуренцию на рынке идей ему составлял подход, принятый Международной организацией труда (МОТ) [Ney 2000; Maier-Rigaud 2009]. В МОТ никогда не рассматривали демографические тенденции как причину кризиса пенсионного обеспечения в будущем, хотя и требовали определенных корректировок в дизайне пенсионных систем [Maier-Rigaud 2009, p. 177]. Задачей пенсионных реформ считалось поддержание стабильного уровня жизни пенсионеров. Создание негосударственного пенсионного обеспечения в рамках этого дискурса не исключалось, но носило вспомогательный характер – конечная цель состояла в максимальном снижении рисков для пенсионеров, а не в стабилизации бюджета пенсионного фонда или развитии финансового рынка. Различия дискурса МОТ с новой пенсионной ортодоксией особенно ярко проявились в рекомендациях по реформированию пенсионных систем развивающихся стран: подход МОТ предполагал не снижение, а увеличение уровня социальной защиты (в том числе расширение охвата населения пенсиями) [Ney 2000, p. 354–355].

Каждый дискурс опирался на некоторый набор убеждений, “рассказ о политикеˮ (policy story), который задает картину социальной реальности и позволяет оставаться “избирательно объективнымˮ в рамках этой картины [Ney 2003, p. 93]. Цель “рассказа о политикеˮ как риторического инструмента состоит также и в том, чтобы склонить на свою сторону других участников политического процесса.

В основе “рассказа о политикеˮ новой пенсионной ортодоксии лежит проблема апокалиптического старения населения. Вопрос старения населения стал подниматься Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), как минимум, с конца 1980-х гг., [Ebbinghaus 2015, p. 58–59]. Эта риторика оказалась весьма эффективной, поскольку она объясняет неизбежность кризисов пенсионных систем во всем мире, а также интуитивно понятна даже для человека, далекого от экономики.

Для экспертов, возможно, были важны и другие аргументы в пользу новой пенсионной ортодоксии, рассматриваемые в связи с другими аспектами экономических реформ. Например, накануне пенсионных реформ в пост-коммунистических странах такие атрибуты развитых рыночных экономик, как финансовые рынки и “длинные деньгиˮ, фактически отсутствовали, и проведение приватизации должно было естественным образом способствовать их развитию. Но гипотеза о старении населения оказалась универсальным аргументом обоснования.

Именно для решения проблемы старения населения предлагалась трехуровневая модель пенсионной системы ВБ [World Bank 1994, p. 16–18]. Первый уровень – это механизм, администрируемый государством. Выплаты здесь должны составлять лишь небольшую часть совокупных пенсионных выплат, а их размер не должен быть привязан к взносам пенсионеров. Три рекомендуемых варианта формирования выплат на этом уровне представляли собой: выплаты в результате проверки на нуждаемость; гарантированный минимальный размер пенсии; универсальные пенсии, которые выплачиваются всем пенсионерам. Второй уровень – это обязательные пенсионные взносы, которые аккумулируются на индивидуальных инвестиционных счетах работника и управляются частными пенсионными фондами. Третий уровень – добровольные пенсионные взносы, которые аккумулируются на частных индивидуальных инвестиционных счетах работника и управляются частными пенсионными фондами. Третий уровень – добровольное продолжение второго – был создан специально для тех, кто хочет накопить больше. Второй и третий уровни пенсионной системы предполагались основными источниками создания сбережений на старость, в то время как первый должен был выполнять функцию дополнительной подушки безопасности.

Несмотря на весьма успешный опыт Чили, на практике проведение полной приватизации было сопряжено с высокими издержками, в особенности в странах Европы со сравнительно более старым населением. Оценки для отдельных стран, представленные в [James 1998], накануне проведения реформ, показывают, что текущая стоимость накопленных пенсионных прав участников пенсионной системы как доли ВВП в восточноевропейских странах существенно превышала показатели стран Латинской Америки и Чили в частности. В посткоммунистических государствах с широким уровнем охвата пенсионным страхованием населения полная приватизация была фактически “непродаваемойˮ [Orenstein 1999, p. 33]. И хотя полная приватизация посткоммунистических пенсионных систем рассматривалась в рамках рекомендаций ВБ как оптимальный вариант (или конечная цель реформы в перспективе), она имела существенные экономические ограничения и представляла серьезный политический вызов. Поэтому данный вариант здесь и сейчас не предлагался в качестве единственного решения для европейских (как, впрочем, и для латиноамериканских) стран. По причине высокого уровня уже накопленных пенсионных обязательств для стран ОЭСР, Восточной Европы и некоторых государств Латинской Америки в рамках политических рекомендаций “новой пенсионной ортодоксии” предлагались дополнительные текущие меры для стабилизации пенсионных систем. Эти меры включали в себя, в том числе, повышение возраста выхода на пенсию, устранение возможности досрочного выхода на пенсию, снижение размеров выплат пенсионерам [World Bank 1994, p. 21-22].

Модель частичной приватизации, таким образом, рассматривалась как этап в переходе к полностью приватизированной системе в будущем. Этот этап предполагал постепенное замещение сложившегося распределительного механизма за счет увеличения роли индивидуальных накоплений. Иными словами, разница между полной и частичной приватизацией состоит в том, ликвидируется старый распределительный механизм пенсионной системы или нет. В то же время напомним, что и в механизме полной приватизации ВБ содержался элемент распределительной системы. В модели полной приватизации особенностью первого уровня в терминологии [World Bank 1994] является устранение связи пенсионных выплат и фактических взносов – цель состоит в том, чтобы защитить пенсионеров от риска того, что накопления на втором и третьем уровне окажутся низкими. Первый уровень является формой страховки от бедности и имеет существенные различия со старым распределительным механизмом. Впоследствии первый уровень в полностью приватизированной системе стал называться нулевым уровнем пенсионной системы (как, напр., в работе сотрудников Всемирного банка: [Holzmann, Guven 2009]). Соответственно, первый уровень в новой терминологии – это старая распределительная пенсионная система, администрируемая государством, в которой размер пенсии зависит от размера взносов.

Три этапа реформирования пенсионных систем

В ряде исследований по распространению политических инноваций [Brooks 2005; Orenstein 2003] были выделены закономерности данного процесса. На первом этапе новые концепции и подходы распространяются среди относительно небольшого количества политических субъектов. На втором этапе – после создания прецедента проведения реформ – процесс получает дополнительный импульс и число реформ существенно возрастает. На третьем этапе привлекательность новой модели спадает, динамика проведения реформ снижается или даже останавливается. Примечательно, что такую же картину можно наблюдать и в случае распространения первых пенсионных систем начиная с 1889 г. [Orenstein 2003]. Подобная тенденция прослеживается при проведении пенсионных реформ в странах как Латинской Америки, так и Восточной Европы [Weyland 2005, p. 265–267].

В соответствии с этим можно выделить три этапа проведения пенсионных реформ. Так, на первом этапе (1998–1999) новые пенсионные системы полностью начали функционировать в трех странах (Венгрии, Казахстане и Польше); на втором (2000–2004) – в семи странах (Болгарии, Косово, Латвии, Литве, России, Хорватии и Эстонии); на третьем (2005–2008) – в четырех странах (Македонии, Словакии, Румынии и Узбекистане).

Общим фоном проведения реформ для всех стран первого этапа стали экономические трудности переходного периода. Эти страны прежде всего столкнулись с одним из самых высоких дефицитов пенсионных систем в регионе. По итогам 1996 г. Он составил 1,2% ВВП в Венгрии [Palacios, Rocha 1998, p. 7], 1,1% ВВП в Польше [Holzman, Guven 2009, p. 183] и 2,8% ВВП в Казахстане [Seitenova, Becker 2004, p. 154]³. При этом объяснить высокие дефициты в трех упомянутых странах исключительно как следствие старения населения нельзя. По оценкам, рассчитанным на данных ВБ, в Казахстане доля людей, достигших 60 лет, в 1995 г. должна была составить 11% против 19,6% в Венгрии и 15,6% в Польше (рассчитано по [Bos, Vu, Massiah, Bulatao 1994]).

Характерная черта подготовки реформы во всех трех странах – изначальная радикальность проектов. Как правило рассматривались две крайних разновидности реформы: рационализация уже существующей пенсионной системы (то есть воплощение условного “дискурса МОТˮ) и полная пенсионная приватизация (“дискурс ВБˮ). Идея полной приватизации предлагалась представителями финансовых ведомств. Однако она не нашла поддержки в Польше и Венгрии, поскольку из-за высокого уровня покрытия пенсионными системами, а также высокого уровня пенсионных выплат издержки на финансирование пенсий людей, уже не имевших возможности накопить достаточного пенсионного капитала в новой системе, оказались бы слишком высокими. В Казахстане полная приватизация стала возможной в первую очередь из-за того, что процесс ее подготовки носил чрезвычайно закрытый характер, и проект реформы практически не обсуждался за пределами узкой рабочей группы – фактически, даже высокопоставленные чиновники, не вошедшие в состав рабочей группы, не были осведомлены о его содержании. В Венгрии и Польше подготовка реформы была более открытой, но сведения о ней также практически не выходили за пределы правительства.

Распространение идей новой пенсионной ортодоксии происходило через публикации работ, обосновывающих необходимость пенсионной приватизации, а также проведение специальных конференций и семинаров. В частности, в Казахстане пенсионная реформа была разработана рабочей группой под руководством председателя Национальной комиссии по ценным бумагам Г. Марченко, который предложил ее проект после прочтения работы [World Bank 1994] и посещения специальных семинаров, организованных ВБ [Orenstein 1999, p. 24]. Схожая ситуация наблюдалась в Венгрии и Польше.

В Казахстане и Венгрии Агентство США по международному развитию (USAID) оказало существенную поддержку на стадии проведения реформы, в том числе в создании индивидуальных инвестиционных счетов пенсионеров. В Польше в состав специально созданной рабочей группы был включен сотрудник ВБ. Для финансирования обязательств перед пенсионерами, не охваченными новой пенсионной системой, в первые годы проведения реформы международными финансовыми институтами были предоставлены кредиты.

Уже после первого этапа распространения пенсионных приватизаций в посткоммунистических странах новая пенсионная ортодоксия подверглась критике. Особенно примечательна она была со стороны сотрудников самого Всемирного банка. Так, в работе [Orszag, Stiglitz 2001] были поставлены под сомнение ключевые теоретические преимущества новой модели пенсионных реформ. В том числе – утверждение о том, что рыночные механизмы могут обеспечить более высокий уровень пенсий по сравнению с распределительными системами.

Критике был подвергнут и тот факт, что реформы в посткоммунистических странах проводились слишком быстро и не соответствовали сложившимся экономическим условиям, в результате чего в дальнейшем могли возникнуть трудности с финансированием чрезмерно высоких обязательств перед участниками старой пенсионной системы. При этом, однако, в среде экспертов международных финансовых институтов по пенсионным системам консенсус о нежизнеспособности старых систем в свете гипотезы о старении населения лишь укрепился, как и вера в эффективность универсального решения в виде пенсионной приватизации.

В особенности ярко данный подход к пенсионным реформам проявился в Косово. Из-за военных действий там оказались уничтожены данные о старой пенсионной системе, и было решено провести ее полную приватизацию. Пенсионную реформу в Косово подготовили и провели сотрудники международных организаций; национальные эксперты практически не участвовали в ее обсуждении. При этом проблема старения населения в Косово проявлялась существенно меньше. Население было гораздо младше, чем в других странах: доля людей, достигших 60 лет, составляла 9,1% в 2003 г. [Gubbels, Shelbecker, Zezulin 2007, p. 13]. Таким образом, Косово как небольшая экономика с достаточно молодым населением и отсутствием груза в виде старой пенсионной системы стала своего рода лабораторией по созданию образцовой пенсионной системы с нуля.

Идея проведения пенсионной реформы в странах второй волны пенсионных реформ (России, Хорватии, Болгарии, Латвии, Литве и Эстонии) начала рассматриваться с середины 1990-х гг. Во всех этих странах обсуждались два крайних варианта реформы: стабилизация существующей системы и полная приватизация. Примечательно, что в специальном семинаре в Хорватии, посвященном необходимости проведения пенсионной реформы, организованном в 1995 г. при помощи ВБ, принимал участие автор чилийской пенсионной реформы Х. Пиньера [Müller 2004, p. 27]. Важно отметить, что на данном этапе радикальные проекты реформ, предлагаемые в посткоммунистических странах, зачастую уже не находили поддержки у международных финансовых институтов. К примеру, проект реформы в Латвии, предложенный министром Я. Ритенисом еще в 1993 г., не встретил поддержки у сотрудников ВБ [Vanovska 2006, p. 160–161].

Однако определенный консенсус в том, что проведение хотя бы частичной приватизации необходимо, во многих странах к тому времени уже сложился. Текущие экономические и политические проблемы вынуждали откладывать реформы. К примеру, в Латвии в 1995 г. было решено провести реформу существующей распределительной системы и в конце десятилетия заместить ее часть обязательными накоплениями. Стабилизация распределительной системы должна была дать определенное пространство для маневра при создании накоплений и оказалась весьма успешной: к 1997 г. удалось сбалансировать бюджет пенсионной системы. Однако первые успехи реформы использовались в политических целях. В преддверии выборов пенсии были щедро увеличены (реальные пенсии выросли в среднем на 15% с октября 1997 г. по март 1998 г.), в результате чего бюджет системы социального страхования снова оказался в дефиците [Fox, Palmer 1999, p. 18–19]. Окончательно закон был принят лишь в 2000 г. и вступил в силу 1 июля 2001 г., то есть спустя шесть лет после того, как программа реформы (хоть и в общих чертах) была выработана. Ситуация, когда по разным причинам проведение реформы откладывалось, характерна для всех стран второй волны, кроме Косово.

В странах Балтии (Латвии, Эстонии, Литве) в результате обсуждения реформ с широким охватом социальных групп они реализовывались по наиболее мягкому сценарию в регионе. Доля взносов в накопительный уровень пенсионной системы оказалась достаточно низкой по сравнению со странами, которые провели реформы в 1998–1999 гг. Более того, в Эстонии и Литве решение о переходе в новую пенсионную систему было добровольным. В странах Балтии механизм функционирования второго уровня пенсионной системы прорабатывался гораздо детальнее, чем в других странах, и серьезных трудностей с функционированием новой системы не возникало. Там же, где система вводилась без достаточной проработки, в первые годы возникали технические сбои, которые вели, в том числе, к существенным потерям средств пенсионеров.

Поскольку процесс подготовки реформ в России, Хорватии и Болгарии был более закрытым, чем в странах Балтии, утвержденные проекты оказались более радикальными. В то же время и здесь проводилась лишь частичная приватизация.

На третьем этапе (2005–2008) начали функционировать обязательные накопительные пенсионные уровни пенсионной системы в Македонии, Словакии, Румынии и Узбекистане. Население этих стран было сравнительно более молодым на фоне общей выборки (в особенности, население Македонии и Узбекистана). Можно также отметить, что в Румынии и Словакии нельзя говорить и о резком росте дефицита пенсионного фонда – он возник лишь во второй половине 1990-х гг., однако не превышал 1% ВВП [Holzman, Guven 2009, p. 213, 241]. Во всех четырех странах объективных причин для проведения именно приватизации (как механизма борьбы с дефицитом пенсионной системы) было меньше, чем в других постсоциалистических странах. Если сопоставить третью группу стран со странами первой и второй волны, то и демографическая ситуация, и бюджет пенсионного фонда в странах третьей группы были стабильнее. При этом обсуждение потенциальной приватизации началось там уже во второй половине 1990-х гг.

Кризис приватизированных пенсионных систем в переходных экономиках

Рассмотрим причины того, почему сомнения в новой пенсионной ортодоксии усилились после кризиса 2008 г. [OECD 2009]. При проведении реформ в планы входило последующее повышение доли отчислений в накопительный пенсионный уровень. Однако после 2008 г. фактически были приняты противоположные решения – размер взносов в накопительный уровень во многих странах снизился [Orenstein 2011, p. 73–74]. В Словакии ранее обязательное участие в накопительной системе стало добровольным. В России отчисления в накопительный уровень пенсионной системы замораживаются с 2014 г. Между тем, анализируя сложившееся положение, следует еще раз обратить внимание на три важных исходных элемента дискурса в пользу проведения пенсионной приватизации: 1) бездефицитность пенсионной системы; 2) увеличение уровня пенсий; 3) развитие финансового рынка и экономический рост.

Бездефицитность пенсионной системы может быть достигнута лишь при условии выплаты большей части обязательств, накопленных в рамках старой пенсионной системы. До этого момента в перспективе нескольких десятилетий государству необходимо изыскивать средства на покрытие существенно бо́льших обязательств по сравнению с существовавшими в рамках старых пенсионных систем. Разумеется, бездефицитность можно сохранить даже в условиях перехода, существенно снижая размер пенсий, но это изначально не рассматривалось как решение проблемы. Сложности финансирования в краткосрочном и среднесрочном периоде – ключевой фактор при возврате пенсионных систем к старому образцу. Ухудшение экономической ситуации привело к затруднению в поиске средств для покрытия текущих обязательств. Уже накопленный пенсионный капитал стал использоваться для стабилизации государственных финансов (например, в Венгрии национализированные пенсионные накопления использовались для финансирования государственного долга).

Как показала практика, зачастую доходность за вычетом инфляции и расходов на управление средствами оказывается невысокой или даже отрицательной. Вероятнее всего, убытки в конечном счете придется компенсировать за счет бюджета. И, как утверждается, например в [Дмитриева, Петухова, Ушаков 2010], есть основания полагать, что увеличение уровня пенсий за счет инвестирования на финансовом рынке по сравнению со старыми распределительными системами также имеет весьма неопределенные перспективы.

Единственная задача, с которой накопительная пенсионная система по преимуществу справилась, – развитие финансового рынка в экономиках, где ранее этого рынка просто не существовало, что, конечно, не считалось основной целью пенсионной реформы. Внимание к данному элементу, скорее, стало проявлением логики Вашингтонского консенсуса, ориентировавшего на создание условий для экономического роста [Ананьин, Хаиткулов, Шестаков 2010, с. 26]. Впрочем спорно, насколько эффективным оказался этот механизм развития финансовых рынков. Во всяком случае, драйвером экономического роста в посткоммунистических странах пенсионные накопления не стали [Altiparmakov, Nedeljković 2016].

Дискурс новой пенсионной ортодоксии сегодня

Учитывая проблемы финансирования перехода к новым пенсионным системам, обострившиеся за последнее десятилетие, возникает вопрос – почему от многоуровневых пенсионных систем не отказались повсеместно, как это было сделано в Венгрии (2011) и Аргентине (2008)? Более того, почему пенсионная приватизация продолжает рассматриваться как единственная разумная альтернатива распределительной пенсионной системе?

Наша гипотеза состоит в том, что теоретическому анализу проблем пенсионных систем и оценке накопленного опыта функционирования как распределительных, так и накопительных систем предшествует доминирующий в рассуждениях о пенсиях дискурс новой пенсионной ортодоксии. Даже значительные проблемы накопительных систем последнего десятилетия не поколебали его позиций: лишь оптимистичные прогнозы ожидаемых выгод от приватизационных реформ сменились фаталистическими рассуждениями об их неизбежности. Проблема старения населения представляется центральной и рассматривается по своим последствиям как поистине апокалиптическая — при том что каких-либо осязаемых альтернатив, кроме чилийского пенсионного “чуда” и повышения пенсионного возраста, не существует.

Идеи, лежащие в основе новой пенсионной ортодоксии, претендуют на универсальность. Именно это позволяло проводить схожие реформы в странах с существенно разными экономическими условиями: если признается универсальный характер проблем, то универсальными должны быть и предлагаемые решения. Эти решения формировались на базе не только экономических соображений (например, что рынок эффективнее государства), но и демографической аргументации, в первую очередь идеи о том, что разные страны мира проходят через относительно одинаковые этапы развития и поэтому даже в молодых на сегодняшний день странах динамика возрастных групп через некоторое время будет той же. Эти положения фактически и обусловили формирование дискурса в области пенсионных реформ. И во многом определяют его и сегодня.

Дискурс принял форму обозначения универсальной проблемы и ограниченного числа универсальных методов ее решения. Строго говоря, в области пенсионных реформ в посткоммунистических странах изначально отсутствовала предварительная диагностика экономик – все проблемы связывались именно со старением населения. Консенсус предопределил и сходство решений. К примеру, необходимость повышения пенсионного возраста в России (реформа 2018 г.) связывается именно с прогнозируемыми долгосрочными демографическими тенденциями. Правдоподобный рассказ о реальности заменил саму реальность.

Какие-либо конкретные сценарии динамики населения и их взаимосвязь с государственным бюджетом, по существу, оказываются излишними – их заменяют некоторые прогнозные демографические показатели в перспективе ближайшего столетия. Ограничиваясь российской дискуссией, можно утверждать, что эта идея во многом подпитывается ссылкой на зарубежные реформы, в особенности на опыт развитых стран, где объективные причины для снижения уровня социальных гарантий, вероятно, серьезнее. В ряде случаев необходимость снижения социальных гарантий и повышения пенсионного возраста и вовсе обосновываются тем, что “в России один из самых низких пенсионных возрастов в мире.” Этот аргумент на основе сопоставления с демографической ситуацией в других странах подвергается критике, например, в [Вишневский, Васин, Рамонов 2012].

Проблема сложившегося дискурса в том, что он изначально определяет, какие вопросы относятся к числу актуальных, а какие – нет. К примеру, демографическая политика, равно как и необходимость снижения неформальной занятости, традиционно не рассматриваются в его рамках как возможные средства решения проблем пенсионной системы. Хотя бы потому, что в свете ожидаемого неизбежного кризиса пенсионных систем под грузом старения населения эти меры позволяют лишь выиграть некоторое время, но не решают ничего по существу. В лучшем случае аспекты экономической и демографической политики рассматриваются как внешние факторы, которые могут влиять на некоторые отдельные параметры при разработке пенсионных реформ. Именно поэтому и сегодня приватизированные пенсионные системы продолжают поддерживаться в посткоммунистических странах, несмотря на порождаемую ими атмосферу безысходности, а возможно, и благодаря ей.